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論經濟特區立法權與試驗權

發布日期:2017-05-04  點擊率:1473

 論經濟特區立法權與試驗權

廣東潮之榮律師事務所  宋偉國

    我國首批設立的經濟特區,已先后取得全國人大的授權,兼具經濟特區改革試驗和地方立法兩項重大權利。
      經濟特區試驗權,是指國家最高權利機關依據法律和職權授予經濟特區在改革開放過程中,在經濟特區范圍內具有先行試驗,優先探索的特殊權利。此種試驗權利的內容十分廣泛,涉及到經濟特區改革、開放和現代化建設的方方面面。
      經濟特區立法權,是指國家最高權利機關依據法律規定授予經濟特區所在地的省或市地方人民代表大會及其常務委員會具有自行制定地方性法規并在經濟特區范圍內實施的特殊權利。我國《憲法》第3條明確規定,在中央的統一領導下,要"充分發揮地方的主動性",憲法和地方組織法還規定,地方權利機關可以根據本地區的具體情況和實際需要,在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下,自主制定地方性法規。我國《立法法》第六十五條規定,經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定,制定法規,在經濟特區范圍之內實施。
      一、創新是試驗權的精神實質和價值取向。
      我國的改革開放和法制建設是由潛入深,以漸進的形式進行的。家在沿海設立經濟特區就是將這些區域作為我國改革開放的試驗區,充分下放權利,支持和鼓勵經濟特區所在地的地方政府勇于改革和創新,以便通過試驗探索出一條適合全國改革和發展的道路。鄧小平同志早在一九八五年就指出"改革開放是很大的試驗""深圳經濟特區是個試驗,路子走得是否對,還要看一看。它是社會主義的新生事物。搞成功是我們的愿望,不成功是個經驗嘛。""這是個很大的試驗,是書本上沒有的。"試驗意味著揚棄過去,開拓和創造未來。其中,"創新精神"是特區改革和發展的精神實質。鄧小平同志在一九八七年指出"我們干的事業是全新的事業",一九九二年南巡時又進一步指出"深圳的重要經驗就是敢闖。沒有一點闖的精神,沒有一點''的精神,就干不出新的事業。"深圳等經濟特區發展的成功經驗無不體現和驗證這一論斷。經濟特區創新和發展,國家授予的試驗權是重要的法律保障。創新是宗旨和目的,試驗是方法和手段。
     二、創新性是經濟特區授權立法的突出特點
     經濟特區立法屬于全國地方性立法的范圍,在具有一般地方性立法的普通屬性外,更加突出自主性和創新性。經濟特區授權立法創新性主要體現在:

     (一)地域性,也稱屬地性,即地方立法僅在特定的地方區域內生效和施行,具有地域局限性;
     2、分權性,即地方立法是中央和地方劃分權利在法律上的表現形式,是中央集權和地方分權相結合的產物;
     3、從屬性,即地方立法對于中央立法來說,它只在某一區域,就本行政區域的經濟、政治、文化的發展需要而進行立法。由于地區是國家整體的一個組成部分,這就決定了地方立法具有從屬性,一方面,地方應服從中央,地方性法規不得同憲法、法律、行政性法規相抵觸,另一方面,依據我國憲法和立法法規定,全國人大及其常委會作為授權機關有權撤銷被授權機關制定的超越授權范圍或者違背授權目的的法規,必要時可以撤銷授權;
     4、自主性,即要充分發揮地方在立法方面的主動性,通過地方立法解決地方迫切的立法需求。
      上述特點是地方立法的一般特點,由于廣義上經濟特區立法屬于地方立法范疇,地方立法的普遍特點同樣存在于經濟特區立法。但由于經濟特區的這種授權立法又不完全與各省、市、自治區的地方立法等同,因此,經濟特區立法在含有地方立法一般性特點的前提下,又有自身特點,即,筆者認為,創新性是經濟特區立法的突出特點。
      創新性是經濟特區在立法領域運用國家授予的經濟特區試驗權的一種體現。國家授予經濟特區的試驗權的內容和涵義是廣泛的,以創新精神為標志的試驗權不僅是促進改革和發展的直接動力,在民主與法制建設領域,在經濟特區地方立法進程中也應當是勇于開拓和進取的精神動力。
      創新性也是經濟特區"用足、用夠"立法權為本經濟特區經濟建設和社會發展服務的客觀要求,是經濟特區搞好用好立法權,在全國率先實現"依法治市"、建立健全地方法制的當然選擇。
     三、當前各地地方立法存在的主要問題及啟示
    (一)當前各地地方立法的基本情況和普遍存在的問題
    據有關資料表明,僅從1979年至1992年底,全國各省、市已制定地方性法規3230件。1992年后各地的地方立法更如雨后春筍般地出臺。從立法的類別上看,不僅有解釋性、補充性立法,而且自主性立法越來越多。內容涉及政權建設、財政、經濟、公安司法、環境衛生、民族問題等方方面面,而且,經濟體制改革、經濟管理方面的立法比重也越來越大。地方立法配合中央立法,甚至在有些方面,先于中央立法,為中央立法積累了經驗和創造了條件,為地方的經濟體制改革,為社會主義市場經濟體制的建立,發揮了重要作用。地方立法已經成為我國立法體系中一個不可缺少的方面。當然,在地方立法繁多的情況下,也普遍存在一些問題:
      1、地方立法缺乏新意,多是對現有法律在地方的實施進行補充性、解釋性立法。
      2、普遍存在相互攀比現象,照抄照搬法律條文的現象比較普遍。有的地方搞形式主義,人云亦云,既浪費人力物力,造成法內容的龐雜與重復,也不利于體現上位法的權威。
      3、地方立法普遍滯后于當地經濟建設的發展,造成地方立法預測性、指導性差,使本來就不鮮活的地方性法規的生命力縮短,未能完全達到地方立法的目的和初衷。
      4、地方立法中的地方保護和部門利益傾向嚴重。
      (二)原因和啟示
      地方立法出現上述問題的原因是多方面的,但追其根源,缺乏創新性是地方立法容易失去光彩的主要原因。地方立法如果缺少創新精神,很難會制定出真正有價值的地方法規。
      我國的統一立法活動相當活躍,江澤民同志在"十五大"報告中,明確提出依法治國、建設社會主義法制國家,是黨領導人民治理國家的基本方略。為實現這一方略江澤民同志又提出了"加強立法工作,提高立法質量,到2010年形成有中國特色的社會主義法律體系"的具體要求。目前,我國國家立法體系已經建立,并且必將越來越完備。國家立法活動頻繁,立法面廣泛,立法技術和質量逐步提高。這些,都為地方立法提出更高的要求。實踐已經證明,地方立法,尤其是經濟特區立法欲發揮其獨特的魅力和作用,只有在發揮勇于創新精神上下功夫,才會在地方立法領域里有所作為和突破。例如,198710月頒布的《廣東省經濟特區涉外公司條例》,是以新中國第一部公司立法的地位而載入史冊。又如19877月起實施的《深圳特區涉外公司破產條例》,和198810月起實施的《廣東經濟特區勞動條例》都是先于中央立法而制定的。它們為經濟特區的建設,為引進外資和先進技術,先進的管理方法,提供了法律保障,也為中央立法積累了經驗。 
      四、"立法保護創新,創新帶動立法"--經濟特區試驗權和立法權的內在聯系及相互促進作用
    (一)"立法以保護創新"
     這是從經濟特區立法的作用和任務方面提出的。經濟特區依法行使特區試驗權,發揮經濟特區優勢,目的是為搞好搞活特區經濟,吸引外資,為探索適合中國發展的道路積累經驗。對于20年來經濟特區改革開放試驗取得的經驗和成就,需要地方權利機關以立法的形式加以肯定和保護。地方立法作為上層建筑的組成部分,其使命是為經濟基礎服務,這是社會主義法律本質所決定的。
     (二)"創新以帶動立法"
      這是從經濟特區的特性和改革開放試驗的總體要求提出的。特區立法作為經濟特區法制建設的重要組成部分,其一切活動不可能超越經濟特區地方的總體要求和規劃,經濟特區的試驗權適用于經濟特區的方方面面,經濟建設可以試驗,地方立法也應引入試驗和創新精神。經濟特區立法失去創新精神,與國家授予經濟特區立法權的本意和宗旨相悖。
      經濟特區立法提倡創新精神,但不是主張盲目立法。立法在體現其最高權威性、嚴謹的程序性、嚴肅的保障性等方面特點的同時,作為經濟特區的地方立法更應體現其鮮明的時代性,即要勇于體現和保護改革開放的創新成果,敢于以立法的形式對被時代證明已經不合時宜并且阻礙社會進步的舊的機制和行為加以禁止。 

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